KHO:2011:14
- Asiasanat
- Julkinen hankinta, Soveltamisala, Hankintasopimuksen määritelmä, Vastikkeellisuus, Kuntien omistama jätehuoltoyhtiö, Kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen käytännön järjestelyvastuun antaminen jätehuoltoyhtiön tehtäväksi
- Tapausvuosi
- 2011
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 4001/2/09
- Taltio
- 343
Kaupunki oli yhdessä alueen muiden kuntien kanssa perustanut osakeyhtiön, jonka tehtävänä oli kuntien tekemän osakassopimuksen mukaan huolehtia jätehuollon järjestämisestä, jätteiden käsittelystä ja jätteiden hyötykäytön edistämisestä sopijakuntien alueella. Yhtiön taloudellisena toiminta-ajatuksena oli kattaa toimintakustannuksensa tuotoilla, jotka se hankki ensisijaisesti toiminnasta perittävillä maksuilla ja hyödynnettävien jätejakeiden myynnillä. Yhtiön harjoittamassa jätteiden hyödyntämisessä ja käsittelyssä oli kyse toiminnasta, josta kunnalla oli oikeus periä jätelain mukainen jätemaksu tai määrätä maksu suoritettavaksi sen lukuun toimivalle yhteisölle.
Yhtiön osakassopimusta oli sittemmin muutettu niin, että yhtiön oli sovittu ottavan omistajakuntiensa puolesta hoitaakseen myös eräitä jätteenkuljetusten kilpailuttamiseen liittyviä tehtäviä heti, kun kunnat olivat tehneet kukin osaltaan päätökset jätelain 10 §:n 1 momentin mukaiseen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymisestä. Näistä tehtävistä ei ollut sovittu suoritettavaksi taloudellista vastiketta yhtiölle. Asiassa ei ollut myöskään ilmennyt, että yhtiölle olisi annettu sille tältä osin uskottujen tehtävien osalta sellainen oikeus palvelujen hyödyntämiseen, jonka perusteella järjestelyn vastikkeellisuutta olisi ollut aihetta arvioida toisin.
Kaupungin päätös järjestää alueensa jätteenkuljetus kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena siten, että kuljetuksen kilpailuttamiseen liittyvien tehtävien käytännön järjestelyvastuu annettiin yhtiölle, ei näin ollen sisältänyt julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettua hankintaa koskevaa ratkaisua. Järjestelyä koskevan hakemuksen tutkiminen ei kuulunut markkinaoikeuden toimivaltaan.
Laki julkisista hankinnoista 5 § 1 kohta ja 76 § (348/2007)
Päätös, jota valitus koskee
Markkinaoikeuden päätös 12.11.2009 nro 558/2009
Selostus asiasta
Lappeenrannan ja Imatran kaupungit sekä Joutsenon, Lemin, Luumäen, Parikkalan, Rautjärven, Ruokolahden, Saaren, Savitaipaleen, Taipalsaaren ja Ylämaan kunnat olivat 16.7.1996 allekirjoittaneet Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n osakassopimuksen. Sopimuksen mukaan sen osapuolet perustavat jätelain 13 §:n 2 momentin nojalla yhteisen jätehuoltoyhtiön, jonka tehtävänä on huolehtia jätehuollon järjestämisestä, jätteiden käsittelystä ja jätteiden hyötykäytön edistämisestä sopijakuntien alueella.
Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy, Lappeenrannan, Imatran ja Joutsenon kaupungit sekä Lemin, Luumäen, Parikkalan, Rautjärven, Ruokolahden, Savitaipaleen, Taipalsaaren ja Ylämaan kunnat ovat allekirjoittaneet 7.5.2008 päivätyn sopimuksen Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n osakassopimuksen täydentämisestä. Sopimuksessa on muun ohella sovittu, että Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy ottaa hoitaakseen kuntien vastuulla olevien jätekuljetusten kilpailuttamisen jätelain 10 §:n 1 momentin mukaisesti. Sopimuksen mukaan yhtiö ottaa hoitaakseen myös kuljetusten järjestämiseen liittyvän asiakaspalvelun, laadunvalvonnan, asiakasrekisterin ylläpidon ja maksuliikenteen hoitamisen. Sopimuksen perusteella yhtiö ryhtyy hoitamaan tehtävää heti, kun kunnat ovat tehneet päätökset kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymisestä.
Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on 24.11.2008 (§ 108) päättänyt muun ohella, että:
"1. Lappeenrannan kaupungin alueella sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä muutetaan kunnan järjestämäksi jätteenkuljetukseksi kunnan vastuulla olevan jätehuollon osalta. Muutos ei koske sako- ja umpikaivolietteitä.
(---)
3. kunnan järjestämä jätteenkuljetusten kilpailutus annetaan Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n hoidettavaksi muiden kunnan vastuulla olevien jätteiden osalta pois lukien sako- ja umpikaivojätteet, jotka jäävät edelleen sopimusperusteiseen jätteenkuljetusjärjestelmään. Kilpailutus koskee kuivajätteen ja erilliskerätyn biojätteen ja soveltuvin osin hyötyjätejakeiden kuljetusten kilpailuttamista.
Kaupunginhallitus päättää erikseen muutosajankohdan Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n suoritettua kilpailutuksen."
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Lassila & Tikanoja Oyj:n Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän hakemuksen tutkimatta ja hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:
Hakemuksen tutkiminen
Asiassa on ensisijaisesti ratkaistavana kysymyksenä, onko Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätöksessä 24.11.2008 § 108 kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) mukaisesta hankinnasta.
Markkinaoikeus toteaa, että kyseisellä päätöksellä Lappeenrannan kaupunki on hyväksynyt sopimusperusteisen jätteenkuljetusjärjestelmän muuttamisen kunnan järjestämäksi jätteenkuljetukseksi Lappeenrannan kaupungin alueella ja päättänyt samalla, että kaupungin järjestämä jätteenkuljetuksen kilpailutus annetaan Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n hoidettavaksi muiden kunnan vastuulla olevien jätteiden osalta pois lukien sako- ja umpikaivojätteet, jotka jäävät edelleen sopimusperusteiseen jätteenkuljetusjärjestelmään.
Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n osakassopimuksen 7.5.2008 päivätyn liitteen mukaan sopimuksen tehneet kunnat sopivat, että Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy ottaa hoitaakseen kuntien vastuulle kuuluvat jätehuollon palvelutehtävät seuraavasti: ”Kuntien vastuulla olevien jätekuljetusten kilpailuttamisen jätelain 10 §:n 1 momentin mukaisesti (kunnan järjestämä jätteenkuljetus). Yhtiö ottaa hoitaakseen myös kuljetusten järjestämiseen liittyvän asiakaspalvelun, laadunvalvonnan, asiakasrekisterin ylläpidon ja maksuliikenteen hoitamisen. Kunnat sitoutuvat luovuttamaan asiakasrekisterinsä yhtiölle. Yhtiö ryhtyy hoitamaan tehtävää heti, kun kunnat ovat tehneet lainmukaiset päätökset kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymisestä.”
Osakassopimuksen liitteen mukaan sopimuksen osapuolina olevat kunnat antavat Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n tehtäväksi kuntien vastuulla olevan jätteenkuljetusten kilpailuttamisen sekä muut jätteenkuljetukseen liittyvät, kuntien velvoitteena olevat tehtävät. Osakassopimuksen liitteessä on todettu lisäksi, että Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n tehtävänä on nykyisen alueellisen hyötyjäteverkoston ylläpito ja kehittäminen sekä ongelmajätekeräysten ja muitakin jätelajeja koskevien keräystempausten järjestäminen ja näihin liittyvien kuljetusten kilpailuttaminen. Tästä aiheutuvien kustannusten kattamiseksi Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy perii maksun maksuunpanoluetteloiden pohjalta.
Markkinaoikeus toteaa, että osakassopimuksen 7.5.2008 päivätyn liitteen pääasiallisena sisältönä on ollut jätteenkuljetukseen liittyvien kilpailutusten hoitaminen kuntien puolesta. Osakassopimuksen liitteen mukaan kunnat eivät ole antaneet kilpailuttamisen hoitamisesta Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:lle taloudellista vastiketta. Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n 16.7.1996 päivätyn osakassopimuksen mukaan yhtiö kattaa toimintakustannuksensa tuotoilla, jotka se hankkii ensisijaisesti toiminnasta perittävillä maksuilla ja hyödynnettävien jätejakeiden myynnillä. Osakassopimuksen mukaan yhtiö ei jaa osinkoa, vaan se pyrkii maksuillaan ohjaamaan asiakkaita jätteen määrän vähentämiseen ja jätteiden hyötykäyttöön.
Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka tehdään yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.
Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 50) on todettu, että sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Tarkastelun lähtökohtana olisi tällöin se, muodostaako järjestely tai sopimuskokonaisuus jakamattoman kokonaisuuden, josta hankintaa ei voida erottaa. Jakamattoman kokonaisuuden olisi katsottava kuuluvan hankintalainsäädännön soveltamisalaan vain silloin, kun hankinnan osuus kokonaisuudesta on olennainen. Hankintasopimuksella tulisi olla myös taloudellista arvoa. Hallituksen esityksen mukaan taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.
Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi (HE 50/2006 vp s. 62), että yleensä kahden erillisen hankintayksikön väliset hankinnat tulee kilpailuttaa. Koska hankintalainsäädäntö toisaalta koskee vain hankintasopimusten tekemistä, muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat hankintayksiköiden yhteistyöjärjestelyt eivät ole lain piirissä. Hallituksen esityksen mukaan siten esimerkiksi kuntalain 10 luvun ja paikallishallinnon erillislakien tarkoittama kuntien yhteistoiminta ei kuuluisi kilpailuttamisvelvoitteen piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella.
Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa kysymystä siitä, onko Lappeenrannan kaupunginvaltuuston edellä tarkoitetun päätöksen pääasiallisena tarkoituksena ollut hankinnan toteuttaminen, merkitystä on annettava myös päätöksen kohteena olevaa jätehuoltoa säätelevän jätelain (1072/1993) säännöksille.
Jätelain 10 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä joko omana toimintanaan taikka muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen asumisessa syntyneen jätteen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavan valtion, kunnan ja seurakunnan sekä julkisoikeudellisen yhteisön ja yhdistyksen julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyneen muun jätteen kuin ongelmajätteen kuljetus (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).
Jätelain 10 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu jätteenkuljetus voidaan järjestää kunnassa tai sen osassa kunnan päätöksellä ja tarkemmin määräämillä ehdoilla myös siten, että jätteen haltija sopii siitä kuljetuksen suorittajan kanssa (sopimusperusteinen jätteenkuljetus).
Jätelain 13 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun asumisessa syntyneen ja siihen rinnastettavan jätteen hyödyntäminen ja käsittely. Lain 13 §:n 2 momentin mukaan kunta voi antaa jätehuollon osittain tai kokonaan muun yhteisön tai yksityisen yrittäjän hoidettavaksi. Kunta vastaa tällöinkin siitä, että sille säädetty velvollisuus tulee täytetyksi.
Jätelain 16 §:n 1 momentin mukaan kuntien on tarpeen mukaan huolehdittava niille kuuluvasta jätehuollon järjestämisestä yhteistoiminnassa. Jos kuntien yhteistoiminta on tarpeen jätehuollon järjestämiseksi tässä laissa tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten mukaisesti, mutta kunnat eivät pääse yhteistoiminnasta keskenään sopimukseen, valtioneuvosto voi velvoittaa kunnat yhteistoimintaan ja määrätä sen ehdoista. Yhteistoimintaan velvoittamisesta säädetään jätelain 16 §:n 2 momentissa.
Markkinaoikeus toteaa, että Lappeenrannan kaupungilla on ollut oikeus ottaa jätelain 10 §:n 1 momentin mukaisesti jätteen hyödyntäminen ja käsittely kunnan hoidettavaksi sekä 13 §:n 2 momentin nojalla antaa tehtävät kuntien välisellä osakassopimuksella Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n hoidettaviksi.
Markkinaoikeus toteaa toisaalta, että jätelaissa ei ole säännöstä siitä, että kunta voisi ilman hankintalainsäädännön mukaista tarjouskilpailua antaa jätelain 13 §:n 2 momentin nojalla jätehuollon yhteisön tai yksityisen yrittäjän hoidettavaksi. Näin ollen kysymystä siitä, onko Lappeenrannan kaupungin menettelyssä kysymys hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaisesta hankintasopimuksesta on arvioitava hankintalainsäädännön näkökulmasta.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-220/05 (Jean Auroux ym. v. Commune de Roanne, tuomio 18.1.2007, Kok. 2007, s. I-385) antamassaan tuomiossa arvioinut hankinnan käsitettä tapauksessa, jossa hankintayksikkö antoi rakennusurakkana toisen hankintaviranomaisen tehtäväksi yleishyödyllisen aluekehittämishankkeen toteuttamisen. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion perustelujen mukaan hankintayksikkö ei voi vapautua kilpailutukselta antamalla rakennusurakan hankintayksikölle, jonka velvollisuutena olivat erillisten aliurakoiden kilpailuttaminen (tuomion kohdat 66 - 68).
Markkinaoikeus toteaa, että toisin kuin Auroux-tapauksessa, käsillä olevassa asiassa on ensisijaisesti kysymys menettelystä, jossa Lappeenrannan kaupunki on yhdessä muiden kuntien kanssa siirtänyt kilpailuttamisvelvoitteensa ja tehtävänsä jätehuollon osalta Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:lle. Menettely ei asiassa esitetyn selvityksen mukaan ole Auroux-tapauksen oikeusohjeiden vastaisesti vähentänyt jätehuollon kilpailutusta, sillä Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy on osakassopimuksen liitteen määräysten perusteella velvoitettu kilpailuttamaan jätteenkuljetukseen liittyvät hankinnat.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-196/08 (Acoset SpA v. Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg ATO Idrico Ragusa ym., tuomio 15.10.2009, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) katsonut, että Euroopan yhteisöjen perustamissopimus ja julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY eivät edellytä, että hankintayksikkö kilpailuttaisi julkisen hankinnan kilpailuttamismenettelyn järjestämisen (tuomion kohdat 58 - 61).
Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätöksen 24.11.2008 § 108 pääasiallisena tarkoituksena ei ole ollut hankintalain 5 §:ssä määritelty hankintasopimus, vaan päätöksessä ja sen nojalla solmitussa osakassopimuksessa on ensisijaisesti ja pääasiallisesti ollut kysymys jätelain mukaisesta kuntien välisen yhteistyön järjestämisestä ja organisoinnista, joka on toteutettu jätelain 13 §:n 2 momentissa tarkoitettuna eri osapuolten väliseen sopimukseen perustuvana järjestelynä.
Osakassopimuksen sekä muun asiassa esitetyn selvityksen mukaan Lappeenrannan kaupunki, johon hakija on kohdistanut kaikki vaatimuksensa markkinaoikeudessa, ei maksa Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:lle rahallista korvausta siitä, että yhtiö huolehtii jätteenkuljetusten kilpailuttamisesta kaupungin puolesta.
Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n yhtiöjärjestyksen 2 §:n mukaan yhtiö toimii liiketaloudellisin perustein ja se kattaa toimintakustannuksensa tuloilla, jotka se hankkii ensisijaisesti toiminnasta perittävillä maksuilla ja hyödynnettävien jätejakeiden myynnillä. Tässä tarkoituksessa yhtiö voi omistaa ja hallita maa-alueita ja kiinteää tai irtainta omaisuutta. Lisäksi yhtiö harjoittaa jätehuoltoon liittyvää palvelu- ja liiketoimintaa. Yhtiön toiminta rajoittuu sen omistajakuntien alueelle ja yhtiö toimii omistajakuntiensa hyväksi vastaten jätelain mukaan kuntien vastuulla olevien jätteenkuljetusten suorittamisesta. Yhtiö ei jaa osinkoa.
Osakassopimuksen ja yhtiöjärjestyksen perusteella Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n toiminnan tarkoituksena ei ole kerryttää omistajilleen taloudellista voittoa. Lisäksi osakassopimuksessa on sovittu perusteista yhtiön keräämille maksuille, joiden tulee olla yhtenäisiä koko toiminta-alueella. Näin ollen Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy hoitaa jätehuoltoon liittyvät tehtävänsä vastaavin järjestelyin kuin, jos Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n omistavat kunnat hoitaisivat jätehuollon palvelut omana toimintanaan. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on painottanut vastaavia näkökohtia jätehuollon siirtämisestä kuntien omistamalle yhtiölle koskevassa asiassa C-573/07 (Sea Srl v. Comune di Ponte Nossa ym., tuomio 10.9.2009, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) katsoessaan, ettei vähäinen palveluiden tuottaminen yksityisille synnyttänyt kilpailuttamisvelvoitetta (tuomion kohdat 76 sekä 78 - 80).
Nämä seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n kanssa solmittua osakassopimusta ei voida pitää hankintasäännösten edellyttämällä tavalla vastikkeellisena.
Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Lappeenrannan kaupunginvaltuuston tekemässä päätöksessä ei ole ollut kysymys hankintasäännösten mukaisesta hankinnasta. Hakemuksen tutkiminen ei siten kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan ja hakemus on jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
Asianosainen on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Lassila & Tikanoja Oyj on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 14.12.2009 saapuneessa valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden ja Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että Lappeenrannan kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.
Lassila & Tikanoja Oyj on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:
Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätöksessä on kyse julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta palveluhankinnasta tai joka tapauksessa palvelua koskevasta käyttöoikeussopimuksesta. Kyse on siten ollut hankinnasta, joka olisi tullut kilpailuttaa julkisista hankinnoista annetun lain säännösten mukaisesti ja jota koskevan hakemuksen tutkiminen olisi kuulunut markkinaoikeuden toimivaltaan.
Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätös tarkoittaa, että Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:lle siirtyvät jätteenkuljetuksen kilpailuttamismenettelyn järjestämisen lisäksi erilaiset jätteenkuljetuksen tukitoiminnot, jotka ovat asiakasrekisterin ylläpito, laskutus ja asiakaspalvelu. Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:llä on oikeus periä jätteenhaltijoilta jätehuoltomaksua, jonka määrän kaupunki vahvistaa. Jätteenkuljetustehtävien kokonaisuuden luovuttamista yhtiölle on siten pidettävä palvelua koskevana käyttöoikeussopimuksena.
Markkinaoikeus on todennut, että kaupunginvaltuuston päätöksessä ja sen nojalla solmitussa osakassopimuksessa olisi ensisijaisesti ja pääasiallisesti kysymys jätelain mukaisesta kuntien välisen yhteistyön järjestämisestä ja organisoimisesta, joka on toteutettu jätelain 13 §:n 2 momentissa tarkoitettuna järjestelynä. Toteamus on virheellinen, sillä osakassopimusta ei ole solmittu kaupunginvaltuuston päätöksen perusteella, vaan se on tehty tätä aiemmin. Lisäksi markkinaoikeuden viittaama jätelain 13 § koskee asumisessa syntyneen jätteen hyödyntämistä ja käsittelyä eikä jätteen kuljetusta, josta tässä asiassa on kyse.
Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on päättänyt tehdä Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n kanssa julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetun palveluhankintasopimuksen tai ainakin palvelua koskevan käyttöoikeussopimuksen. Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy on kaupungista oikeudellisesti erillinen yksikkö, joka ei ulkopuolisiin suuntautuvan liiketoimintansa vuoksi voi olla kaupunkiin julkisista hankinnoista annetun lain tarkoittamassa sidosyksikkösuhteessa.
Lappeenrannan kaupunki on Lassila & Tikanoja Oyj:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja yhtiö velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen. Kaupunki on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:
Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 24.11.2008 § 108 päättänyt sopimusperusteisen jätteenkuljetusjärjestelmän muuttamisesta kunnan järjestämäksi jätteenkuljetukseksi Lappeenrannan kaupungin alueella. Samalla valtuusto on päättänyt, että jätteenkuljetuksen kilpailutus annetaan Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n hoidettavaksi kunnan vastuulla olevien muiden kuin sako- ja umpikaivojätteiden osalta.
Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 29.10.2007 § 90 hyväksynyt Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n osakassopimuksen täydentämisen siten, että yhtiö ottaa hoitaakseen kuntien vastuulla olevien jätekuljetusten kilpailuttamisen jätelain 10 §:n 1 momentin (kunnan järjestämä jätteenkuljetus) mukaisesti. Yhtiön on sovittu ottavan hoitaakseen myös kuljetusten järjestämiseen liittyvän asiakaspalvelun, laadunvalvonnan, asiakasrekisterin ylläpidon ja maksuliikenteen hoitamisen. Yhtiön on sovittu ryhtyvän hoitamaan tehtäviä heti, kun kunnat ovat tehneet päätökset kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymisestä.
Kaupunginvaltuuston päätöksessä 24.11.2008 on kyse jätelain 10 §:n mukaisen toteuttamistavan valinnasta eli päätöksenteosta siitä, järjestetäänkö jätteenkuljetus sopimusperusteisesti vai kunnan järjestämänä kuljetuksena. Tätä koskeva päätös ei ole palveluhankinta eikä palvelua koskeva käyttöoikeussopimus. Kyseistä päätöstä koskevan hakemuksen tutkiminen ei siten kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.
Lappeenrannan kaupungin toiminta Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:ssä perustuu kuntalain mukaiseen kuntien yhteistoimintaan, eikä jätteenkuljetuksen kilpailutuksen antamisessa yhtiön tehtäväksi ole ollut kyse hankinnasta. Lappeenrannan kaupunki ei ole ostanut yhtiöltä mitään palvelua, eikä kyse muutoinkaan ole vastikkeellisesta tehtävien siirrosta. Yhtiö kilpailuttaa jätteenkuljetusta koskevat sopimukset aikanaan ja vasta näitä koskevissa päätöksissä on kyse julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetuista hankinnoista.
Vaikka asiassa katsottaisiin, että kaupunginvaltuuston päätöksellä 24.11.2008 olisi päätetty jostakin julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta hankinnasta, on Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy joka tapauksessa mainitussa laissa tarkoitettu sidosyksikkö suhteessa Lappeenrannan kaupunkiin. Lisäksi kilpailuttamistehtävän siirron arvo jää alle lain soveltamisen kynnysarvon.
Lassila & Tikanoja Oyj on antanut Lappeenrannan kaupungin selityksen johdosta vastaselityksen.
Lassila & Tikanoja Oyj on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 9.9.2010 saapuneessa kirjoituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian.
Lappeenrannan kaupunki on täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että hakemus hylätään.
Lassila & Tikanoja Oyj on antanut Lappeenrannan kaupungin täytäntöönpanon kieltämistä koskevan selityksen johdosta vastaselityksen.
Lappeenrannan kaupunki on toimittanut selvityksen kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanosta. Selvitys on lähetetty Lassila & Tikanoja Oyj:lle tiedoksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Lassila & Tikanoja Oyj:n ja Lappeenrannan kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.
3. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta hakemuksesta raukeaa.
Perustelut
1. Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 76 §:ssä (348/2007) on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti.
Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Hankintalain 5 §:n 4 ja 6 kohdat sisältävät palveluhankintasopimuksen ja palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen määritelmät.
Lappeenrannan kaupunki on yhdessä alueen muiden kuntien kanssa perustanut Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n ja allekirjoittanut yhtiötä koskevan osakassopimuksen 16.7.1996. Sopimuksen mukaan Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy on perustettu jätelain 13 §:n 2 momentin nojalla kuntien yhteiseksi jätehuoltoyhtiöksi, jonka tehtävänä on huolehtia jätehuollon järjestämisestä, jätteiden käsittelystä ja jätteiden hyötykäytön edistämisestä sopijakuntien alueella.
Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n osakassopimuksen perusteella yhtiö muun ohella ottaa vastaan, käsittelee, hyödyntää ja ohjaa hyötykäyttöön jätelaissa tarkoitettuja jätteitä. Yhtiön hallitus koostuu sopimuksen mukaan sopijakuntien ehdottamista henkilöistä ja yhtiön osakkeiden luovuttaminen muille kuin kunnille tai niihin verrattavissa oleville yhteisöille on kielletty. Sopimuksessa on yhtiön taloudellisesta toiminta-ajatuksesta todettu, että yhtiö kattaa toimintakustannuksensa tuloilla, jotka se hankkii ensisijaisesti toiminnasta perittävillä maksuilla ja hyödynnettävien jätejakeiden myynnillä. Yhtiö pyrkii maksuillaan ohjaamaan asiakkaitaan jätteen määrän vähentämiseen ja jätteiden hyötykäyttöön. Yhtiö ei jaa osinkoa.
Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n osakassopimuksessa viitatun jätelain 13 §:n 2 momentin mukaan kunta voi antaa säännöksessä tarkemmin määritellyn jätehuollon osittain tai kokonaan muun yhteisön tai yksityisen yrittäjän hoidettavaksi. Säännöksen perusteella kunta vastaa tällöinkin siitä, että sille säädetty velvollisuus jätteiden hyödyntämiseen ja käsittelyyn tulee täytetyksi. Kyse on toiminnasta, josta kunta voi periä jätelain 28 §:ssä tarkoitettua jätemaksua. Jätelain 33 §:n 1 momentin nojalla kunta voi määrätä, että jätemaksu suoritetaan sen lukuun toimivalle yhteisölle tai yrittäjälle.
Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n osakassopimusta on muutettu 7.5.2008 päivätyllä sopimuksella. Osakassopimuksen muutoksen keskeisenä sisältönä on ollut se, että Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n on sovittu ottavan kuntien puolesta hoitaakseen kuntien järjestämään jätteenkuljetukseen liittyvän kuljetusten kilpailuttamisen ja sen toteuttamiseen liittyvän käytännön järjestelyvastuun. Osakassopimuksen muutossopimuksen perusteella Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy ryhtyy hoitamaan kyseistä tehtävää heti, kun sen omistajakunnat tekevät osaltaan päätökset kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymisestä. Sopimuksessa viitatussa jätelain 10 §:n 1 momentissa on muun ohella säädetty, että kunnan on järjestettävä joko omana toimintanaan taikka muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen asumisessa syntyneen jätteen ja muun säännöksessä määritellyn jätteen kuljetus (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).
Lappeenrannan kaupunki on kaupunginvaltuuston 24.11.2008 tekemällä päätöksellä siirtynyt alueellaan jätelain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen muiden kuin sako- ja umpikaivojätteiden osalta. Samalla päätöksellä kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen kilpailuttaminen on annettu päätöksestä ilmenevässä laajuudessa Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n tehtäväksi.
Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, sisältääkö kaupunginvaltuuston mainittu päätös siirtyä jätelain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen siten, että jätteenkuljetuksen kilpailuttamiseen liittyvien tehtävien käytännön järjestelyvastuu on annettu Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:lle, hankintalaissa tarkoitettua hankintaa koskevan ratkaisun. Asiassa ei sen sijaan ole kysymys Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n toiminnasta siltä osin kuin siitä on osakassopimuksessa 16.7.1996 sovittu.
Jätelain 10 §:n edellyttämä jätteenkuljetuksen järjestämistavan valintaa koskeva päätös ei ole hankintaa koskeva ratkaisu. Nyt arvioitavana olevassa järjestelyssä ei ole kyse jätteenkuljetuksen antamisesta Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n tehtäväksi eli jätteenkuljetusta koskevasta palveluhankinnasta. Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:lle on Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätöksellä 24.11.2008 annettu tehtäväksi huolehtia Lappeenrannan kaupungin puolesta niiden jätteenkuljetuspalvelujen kilpailuttamisesta, joita kaupungin järjestämän jätteenkuljetuksen käytännön toteuttaminen edellyttää. Yhtiön hoidettavaksi on lisäksi uskottu eräitä muita jätteenkuljetuksen kilpailuttamisen käytännön järjestelyvastuuseen kiinteästi kuuluvia ja sen toteuttamiseen liitännäisiä hallinnollisia tehtäviä. Jätteenkuljetuspalvelujen hankinnasta tehdään saatavilla olevan selvityksen perusteella päätökset vasta Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n suorittaman kilpailutuksen perusteella.
Lappeenrannan kaupungin ja Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:n välillä ei ole sovittu suoritettavaksi taloudellista vastiketta niistä jätteenkuljetusten kilpailuttamiseen liittyvistä tehtävistä, joista tässä asiassa on kyse. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:lle olisi annettu sen hoidettavaksi tältä osin uskottujen tehtävien osalta sellainen oikeus palvelujen hyödyntämiseen, jonka perusteella järjestelyn vastikkeellisuutta olisi aihetta arvioida toisin.
Lappeenrannan kaupungin päätös järjestää jätteenkuljetus jätelain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena siten, että jätteenkuljetuksen kilpailuttamiseen liittyvien tehtävien käytännön järjestelyvastuu on annettu Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy:lle, ei näin ollen sisällä ratkaisua, jossa olisi kyse hankintalaissa tarkoitetusta palveluhankinnasta tai palvelua koskevasta käyttöoikeussopimuksesta. Tällaista järjestelyä koskevan hakemuksen tutkiminen ei siten ole kuulunut markkinaoikeuden toimivaltaan.
Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeuden on tullut jättää Lassila & Tikanoja Oyj:n hakemus toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin ole syytä muuttaa.
Kun markkinaoikeuden on tullut jättää Lassila & Tikanoja Oyj:n hakemus tutkimatta, se on tällöin voinut myös hylätä yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei näin ollen ole tältäkään osin syytä muuttaa.
2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Lassila & Tikanoja Oyj:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, myöskään Lappeenrannan kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta Lassila & Tikanoja Oyj:n hakemuksesta ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Marjaana Helminen-Kossila ja Riitta-Maija Jouttimäki. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.